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我国人才发展治理体系的探索创新过程
发布时间:2018年12月17日 [打印]

回顾改革开放的40年,是人才不断得到解放的一个过程。围绕着解放人才这个核心,党和国家人才治理理念不断提升,治理制度体系不断完善,治理能力也不断提高,人才发展治理改革的探索实践不断丰富。但面对新时代“人才引领发展”的新目标,我们需要进一步提升人才治理能力的现代化水平,也需要进一步探索创新人才治理模式。

人才发展治理体系的形成实践与探索

恢复和提升我国人才的政治地位。由于很多历史原因,新中国成立后,我国知识分子的政治地位始终没有从根本上解决。改革开放之初,党中央首先是全面落实知识分子政策。人才的政治地位得到彻底的拨乱反正。1977年5月邓小平同志首次提出了“尊重知识、尊重人才”的重要论断,1978年3月,在全国科学大会上,他明确指出“知识分子是工人阶级的一部分”,1988年他创造性提出了“科学技术是第一生产力”的著名论断,这就在思想和政治上解放了广大知识分子和人才队伍。1978年开始,对知识分子和优秀人才的政治尊重、工作重用和生活照顾就成为党的知识分子政策的核心,成为做好知识分子和人才工作的出发点和落脚点。同时在全社会树立了钱学森、陈景润等一大批优秀科学家典型,逐步把“尊重知识、尊重人才”凝聚成全党全社会共识,形成一项推进改革开放的基本国策。这种变化是历史性的、里程碑式的,没有这个变化,就没有今天知识分子的地位,也就谈不上人才的优先发展。

从 1978 年到 2003 年确立人才强国战略,我国人才发展治理体系不断健全完善,初步形成了适应改革开放和经济建设要求的人才治理模式。主要是党的知识分子工作体制、知识分子政策和人才开发制度体系、人才市场配置和企业自主用人制度、海外优秀人才和智力引进重点项目工程。这其中,也有一些有代表性的制度建设和重大举措。

——公派留学生制度。1978年,邓小平同志提出恢复公派留学生问题。从1978年12月首批赴美的52名公派留学生到2017年年底,中国各类出国留学人员累计达519.49万人,其中313.20万人在完成学业后选择回国发展。在回国发展的留学人员中,近5年回国人数占到74%。如今,我国出现了建国以来的最大海外留学生回国潮,可以说是到了一个收获的季节。今天,改革开放、科技发展产生的巨变,离不开广大海外留学人员的贡献。

——开展智力引进工作。1983年7月8日,邓小平发表了“利用外国智力和扩大对外开放”重要谈话,他强调,这是“一个战略问题”。根据邓小平的提议,1983年,中央专门下发了关于引进外国智力的意见决定,并成立了中央引进国外智力以利四化建设工作领导小组(后改为中央引进国外智力领导小组),统筹领导全国引进外国智力工作,下设办公室作为办事机构,即中央引智办。从改革开放初期,党中央就把招商引资和招才引智放在同等重要位置。引智工作,不仅包括引进外国智力和技术,还包括选送党政干部和技术人员到发达国家学习先进技术和管理知识。仅“十二五”时期,我国引进国外人才和智力工作取得重大成效,来华专家5年来总量达300万人次,全国派出因公出国(境)培训人员 24.4万人。

三十年后,2014年,习近平总书记在上海召开外国专家座谈会时强调“要实行更加开放的人才政策,不唯地域引进人才,不求所有开发人才,不拘一格用好人才,在大力培养国内创新人才的同时,更加积极主动地引进国外人才特别是高层次人才,热忱欢迎外国专家和优秀人才以各种方式参与中国现代化建设。”2016年,党中央就加强新形势下引进外国人才工作全面作出部署,进一步提升了我国的人才竞争力。

改革开放40年,我国引进外国智力与人才工作重心,由过去短期引进技术、引进智力,逐渐深化到引进海外高端人才、实施更加开放的人才政策、构建具有全球竞争力的制度体系,这是40年来我国引进外国智力工作标志性的变化。

——恢复并发展职称制度和职业资格制度。经历过特殊历史时期的停滞后,1977年,邓小平指出“恢复科研人员职称”,1978年3月7日,全国开始施行技术职称评定制度,至1983年9月,国务院正式批准的职称条例有22个。1986 年,中共中央、 国务院决定改革职称评定,实行专业技术职务聘任制度。至1988年,原22个职称系列调整为29个职称系列。职称制度开始进入正常化、规范化的轨道。1995年,我国正式开始建立和实行职业资格制度。恢复职称制度、发展职业资格制度,极大地调动了广大人才积极性,在此基础上,逐渐形成了我国现有的人才评价机制。

——恢复建立院士制度与国务院特殊津贴专家制度。1993年10月,中国科学院学部委员改称中国科学院院士。1997年起,中国科学院与中国工程院同步进行每2年一次的院士增选。两院还实行了外籍院士制度。1990年,国家开始实施国务院政府特殊津贴制度,2008年,高技能人才也纳入选拔范围。这对于进一步加强高层次人才队伍建设发挥了重要作用。

——推进事业单位人事制度改革。1992年党的十四大明确提出,要逐步建立健全分类管理的人事制度。事业单位是我国专业技术人员的主要聚集地。通过一系列改革,事业单位全面推行聘用合同制度,以岗位管理替代身份管理,转换了用人机制,建立了科学的绩效评价和分配激励机制,调动了事业单位各类人才的积极性创造性。

——推进人才市场流动。人才能否自由流动、能否在市场选择配置,在改革开放初期有很大的争议。党的十三大报告提出 “社会主义的市场体系,不仅包括消费品和生产资料等商品市场, 而且应当包括资金、劳务、技术、信息和房地产等生产要素市场” “党内党外,都要创造人员能合理流动、职业有选择余地的社会条件”。各类人才开始在市场中自由流动配置成为可能,市场机制破除了人才的单位所有、部门所有,人才走向了社会,用好用活人才成为社会风尚。

——坚持党管人才原则的人才发展治理体制。2003 年12月,第一次全国人才工作会议召开,中央做出实施人才强国战略的重大决策,首次明确了“坚持党管人才原则”的治理体系,开启了我们 15 年来的建设人才强国的新时期。党的十七大确立了“人才资源是第一资源”的战略地位,把实施人才强国战略写入党章。2010年5月,党中央召开了第二次全国人才工作会议,确立了人才优先发展的战略布局,制定了第一个《国家人才发展中长期规划(2010-2020)》。从 2003 年,中央提出党管人才原则以来,基本形成了党委统一领导,组织部门牵头抓总,有关部门各司其职、密切配合,社会力量广泛参与的人才治理新格局。

党的十八大以来人才发展治理理念发展的特点

党的十八大以后,习近平总书记对人才工作作出了一系列重要论述和批示,形成了一个系统科学、唯物辩证、创新发展的思想体系,极大地丰富和发展了马克思主义人才理论。2016年3月党中央颁发了《关于深化人才发展体制机制改革的意见》,第一次提出“构建科学规范、运行高效、开放包容的人才发展治理体系”,这是学习习近平总书记治国理政思想和人才发展重要论述的重大制度性成果。

十八大以来,我国构建人才发展治理体系的实践探索,体现了习近平总书记先进的人才治理理念,主要体现在“源头治理、依法治理、系统治理”三个主要特点:

——源头治理。治理和管理首先区别在价值层面,管理的理性在效率,而治理的理性在价值,强调从源本解决。源头治理思想在中国古代就有着深厚的话语根基,今天,我们学习习近平总书记的“源头治理”思想,具有鲜明的中国社会主义特色,不是西方治理理论的多中心治理概念。源头治理首先要解决人才治理体系是“以人才为本位”来构建,还是“以管理为本位”来构建。以“人才为本位”的治理体系集中体现为三个层面:从哲学层面看,要确立人才来源于人民群众的唯物历史观,“人才是第一资源”与“人民为中心”的主体地位是不能割裂的。由此,新时代“人人梦想成才、人人努力成才、人人皆可成才、人人尽展其才”的人才发展观才能得到全社会认同。从管理层面看,坚持“人才本位”思想,就是坚持实践检验人才工作的观点,遵循市场配置资源规律和遵循人才成长规律,从社会生产实践中发现人才、评价人才、使用人才、激励人才。从改革层面看,解放人才的创造活力是根本。环境好、事业兴、人才聚,破除人才体制机制障碍,关键在于坚持党管人才原则,向用人主体放权,为人才松绑。十八大以来,我们在人才发展的“源头治理”方面取得了重大突破,“人才是第一资源”已成为共识,“一把手”抓第一资源已常态化、制度化,人才优先发展的战略布局已初见成效,党管人才的政治优势已转化为赢得国际竞争主动的制度优势。这些实际上都是从源头上去调动人才自身创新创造活力, 把人才用好用活的角度去治理的。

——依法治理。加强人才法治建设是人才发展治理体系的主要标志,依法治理的关键是深化人才体制机制改革。十八大以来,习近平总书记高度重视人才法治建设和人才体制机制改革问题,多次要求“要建立具有全球竞争力的人才制度体系”,这体现了习近平总书记坚持人才依法治理的重要思想。十八大以来,我国已经形成国家、部门、地方三级贯通的人才法规政策体系,中央有关部门围绕人才评价、吸引、激励等重点任务,制定出台政策改革措施30多项,配套文件104个,其中以党中央或国务院文件印发的超过30份。中央出台《关于深化人才发展体制机制改革的意见》,产生了新一波政策释放和活力激发效应,我国依法治理的人才发展环境已经基本形成。

——系统治理。习近平总书记人才治理理念一个鲜明特点就是系统治理、统筹兼顾,要把人才工作的重点放到解决人才发展不平衡性不充分的问题上来。一是人才结构优化调整问题。强调各类人才发展要统筹推进,主要是对培养支持战略科学家和创新型科技人才、企业家、技术技能人才、青年优秀人才,分别提出系统性的改革举措,防止顾此失彼现象。二是人才要协调发展、解决人才短板问题。提出要创新人才流动机制,鼓励引导人才向艰苦边远地区和基层一线流动。三是强调人才工作的系统化。要在坚持党管人才原则下,形成“有关部门各司其职、密切配合,社会力量广泛参与的人才工作格局”,既要发挥好市场配置人才资源的决定作用,也要发挥好政府的宏观调控和引导作用。党的十八大以来,中央又多次强调转变政府人才管理职能,保障和落实用人主体自主权,健全市场化、社会化的人才管理服务体系,这些都是习近平总书记系统治理理念在人才领域的具体体现。

树立人才引领发展的战略地位,探索治理模式的创新

进入新时代,面对新的世情国情,十九大以来,习近平总书记多次强调,要牢固确立人才引领发展的战略地位。“人才引领发展”,这与党提出来的“到2050年建成中国特色社会主义现代化国家”发展目标是结合在一起的。如何围绕着“确立人才引领发展的战略地位”这个新方向,把人才工作做得扎实有效,不断创新人才发展治理体系,成为我们必须破解的时代课题。

相对于人才优先发展,人才引领发展是一个更高的要求。过去,人才优先发展,强调的是“人才资源优先开发、人才结构优先调整、 人才投入优先保证、人才制度优先创新”,更多是在资源配置的环节向人才倾斜。而“人才引领发展”强调的是创新创业人才如何推动新时代经济社会的发展,人才的引领地位和作用,是新时代发展和未来30年现代化建设的决定因素。因此,新时代人才的质量和效益将成为人才发展治理的重心,这就对我们的治理能力和治理方式提出了更高更新的要求。

实现人才引领发展,最大的挑战是人才治理能力的现代化问题。人才工作必须和中国特色社会主义现代化进程同频共振,这就要求人才工作者对国家的重大发展战略有着深入的理解,对实施国家创新驱动发展、科教兴国、乡村振兴、脱贫攻坚、一带一路等重大战略实施过程中,人才工作如何在融合发展中实现引领,在引领发展中更好融合,有着清晰的认识和思路;对调动用人单位积极性、调动社会力量、市场力量采取更加有效的方法和措施。

实施人才引领发展,要求我们在人才发展治理模式上有所创新,要把党管人才的政治优势转化为人才引领发展的体制机制优势,把具有全球竞争力的人才制度优势转化为中国特色社会主义现代化建设的优势。这两方面的优势转换,需要在党管人才和市场规律二者统一点上探寻新的治理模式。

“人才是实现民族振兴、赢得国际竞争主动的战略资源”,这个定位是着眼于未来30年全面开启现代化建设新征程的战略安排。因此,在治理体系的构建上,既要有“科学规范、开放包容、运行高效”的顶层制度设计,又要具备“韧性治理”的能力建设。“韧性治理” 的核心要义,强调治理系统的“调适”和“转型”能力,其本质特征就是在应对社会多样化需求和复杂多变矛盾时,自身机制所产生和集聚一种持续不断地学习、创新、适应和改变等方面的能量,以塑造新的可持续发展状态,实现原有治理体系的转型。从人才发展治理体系和治理能力的构建来说,主要有以下几个方面:

一是要更加注重以需求为导向的动态治理。人才发展治理是一个不断适应和满足社会经济发展需求的持续储备更新优秀人才的过程,只有通过有效的动态治理机制才能持续不断地保持和提升人才竞争优势。要紧密结合各地发展实际,坚持以用为本,精准引进急缺人才,按需培养创新人才,适时调整人才政策,结合各地不同发展阶段,进行动态管理,有进有出,保持人才发展与经济社会发展的有机融合,形成人才可持续引领发展的新机制。

二是要更加注重营造开放包容环境的柔性治理。经济全球化对人才跨国流动产生了巨大影响,人才供给的质量已经是决定全球化价值链提升的关键因素。未来的人才流动将是以柔性流动为主要形式,更多的是基于网络的或者虚拟技术的智慧、才能的流动,特别是众包作为人才流动的形式的出现,对人才工作的方式、人才流动的方式以及人才开发模式将带来重要影响。人才柔性流动需要建立柔性治理机制,关键是营造出更加开放包容的制度环境,提升国家或地区人才政策开放度和人才包容度,如更多地尊重个体的智慧和自由,减少统一模式的规范性约束,创造更加包容发展的治理文化,通过人才柔性治理的转型,营造多元文化的人才生态环境。

三是更加注重在党的全面领导下发挥好市场主体作用的协同治理。国际经验表明,衡量人才治理体制的优劣,取决于治理结构中的三个变量关系,第一个是市场的开放度与自由度,第二个是政策的受益度与公平度,第三个是政府的监管适度和服务效度。这三个自变量是互为依存、互为制约的,只有平衡好这三个关系,创造出协同治理的责任共同体,人才的积极性、创造性才能够得以最大的发挥出来。因此,无论是党政各个部门、还是社会力量、市场力量、 用人单位,都需要围绕着人才引领发展的目标,积极探索协同工作机制,有序地发挥各自作用。

四是更加注重人才安全的风险治理。人才工作是有风险的,人才的流动性、人才评价的复杂性都给人才发展带来了一定程度的不确定性,这就要求我们在人才发展治理过程中,要纳入风险意识,同时也要注重人才安全。

新的时代,我们应该认真学习领会习近平总书记关于人才工作重要论述中的一些新思维新理念,在实践中扎实推进人才工作,不断创新,打造出中国特色的社会会主义人才治理模式。